규제영향분석서 간이형RIA

규제영향분석서

건설산업기본법 시행령

<목 차>

1. 직접시공 대상공사 확대

2. 하도급계약 적정성 심사대상 확대

소관부처 및 작성자 인적사항	소관부처	국토교통부	작성자	이름	이진수
	담당부서(과)	건설정책과		직급	행정주사
	국장	정경훈		연락처	044-201-3515
	과장	김영한		이메일	lego2500@korea.kr

정책책임자직위    성명 (서명)

< 규제 개요 >

기본 정보	1.규제사무명	직접시공 대상공사 확대
	2.규제조문	건설산업기본법 시행령 제30조의2
	3.위임법령	건설산업기본법 제28조의2
	4.유형	강화		5.입법예고	’18.10.29～12.9
규제의 필요성	6.추진배경 및 정부개입 필요성	그간 건설산업은 우리 경제의 성장을 뒷받침하는 기간산업으로 자리매김하였으나, 기술력 부족, 다단계 하도급 등 산업전반의 고질적 문제점의 개선이 지체되면서 사양산업화가 우려되는 상황 이에 따라, 지속가능한 건설산업의 성장기반 마련을 위해 각계각층의 다양한 의견수렴을 통해 건설산업의 근본적 체질개선 필요
	7.규제내용	건설업체의 시공능력을 강화하고 페이퍼컴퍼니를 퇴출시키기 위해 직접시공 대상금액을 확대
	8.피규제집단 및 이해관계자	발주기관, 건설관련 협회 등
	9.기대효과	직접시공제 강화, 대형건설사의 직접시공 유도로 지나친 외주화를 막고 선진국 수준의 직접시공을 통해 시공품질을 제고
규제의 적정성	10.영향평가 여부	기술영향평가	중기영향평가			경쟁영향평가
		해당없음	해당없음			해당없음
	11. 비용편익 분석(정성분석)	해당없음
기타	11.일몰설정 여부	해당없음

<조문 대비표>

현 행	개 정 안
제30조의2(건설공사의 직접시공) ① 법 제28조의2제1항 본문에서 "대통령령으로 정하는 금액 미만인 건설공사"란 도급금액이 50억원 미만인 건설공사를 말한다. ② 법 제28조의2제1항 본문에서 "대통령령으로 정하는 비율"이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다. 1.～3. (생 략) 4. 도급금액이 30억원 이상 50억원 미만인 경우: 100분의 10 ③ ~ ⑥ (생 략)	제30조의2(건설공사의 직접시공) ① ----- ----------------------------------- ----------------------------------- 70억원 ------------------------. ② -------------------------------- ------------------------------------------------------------------. 1.～3. (현행과 같음) 2. -------------------------- 70억원 ----------- ---------------- ③ ~ ⑥ (현행과 같음)

Ⅰ. 규제의 필요성 및 대안선택

1. 추진배경 및 정부개입 필요성

ㅇ 그간 건설산업은 높은 GDP 성장기여도*와 전후방 생산유발 효과**를 통해 우리 경제의 성장을 뒷받침하는 기간산업으로 자리매김

* (’17) 39% / ** (’14) 생산유발계수(명/10억원): 2.22 (全산업 평균 1.89)

ㅇ 그러나, 기술력 부족, 다단계 하도급, 부실업체 난립 등 산업전반의 고질적 문제점의 개선이 지체되면서 사양산업화가 우려되는 상황

ㅇ 특히, 세계적으로 유례가 없는 종합․전문업계간 칸막이식 업역규제*로 생산구조가 경직화되고 건설업체간 공정경쟁을 저해

* 복합공사 원도급은 종합, 전문공사 하도급은 전문업체만 도급받도록 업역을 구분하고 위반시 무등록시공으로 처벌(건설산업기본법, ’76～)

- 40년 이상 지속된 시공자격 제한으로 종합업체의 직접시공 기피*, 전문→ 종합으로의 자연스러운 기업성장 저해 등 부조리도 심화

* 직접시공 비율(BCG, ’17): (미국) 20～50%, (독일) 50～80% vs (한국) 0～10%

ㅇ 직접시공을 하여야 하는 전문업체도 실제시공은 십반장 등 무등록 시공조직을 활용하는 등 외주화에 의존

- 시공책임과 위험부담을 아래로 전가하는 다단계 하도급으로 인해 생산구조의 효율성이 낮고* 시공품질도 저하

* 중층 생산구조로 인해 선진국과 비교할 때, 10% 이상의 비효율 발생(BCG)

ㅇ 지속가능한 건설산업의 성장기반 마련을 위해 중앙정부를 중심으로 업계ㆍ노동계ㆍ전문가 등 참여를 통한 광범위한 의견수렴을 통해 건설산업의 근본적 체질개선 필요

2. 규제 대안 검토 및 선택

① 대안의 내용 및 선택 근거

ㅇ 건설시장에서 시공능력이 없는 페이퍼컴퍼니 퇴출시키고 선진국 수준의 시공품질 제고를 위해 직접시공 의무제 대상공사의 직접시공비율이 아닌 도급금액 상한을 단계적으로 확대(50억원 → 70억원)

② 이해관계자 의견수렴

이해관계자명	주요 내용	조치결과
발주기관, 건설관련 협회 등	입법예고 기간 중 이해관계자 의견수렴

3. 기대 효과

ㅇ 직접시공의무제 강화, 대형건설사의 직접시공 유도로 지나친
외주화를 막고 선진국 수준의 직접시공*을 통해 시공품질을 제고

* (美) 30% 이상 직접시공 의무(연방규정), (獨) 발주자 승인없는 하도급 불허

Ⅱ. 규제의 적정성

1. 목적‧수단 간 비례적 타당성

ㅇ 동 규제의 목적은 시공능력이 없는 페이퍼컴퍼니들은 공사를
수주한 후 수수료만 챙기고 일괄하도급 하는 등 시장질서를 교란

ㅇ 이에 따라, 건설시장에서 페이퍼컴퍼니를 퇴출시키고 건설업체의 시공능력을 강화하기 위하여 직접시공 범위 확대

2. 영향평가 필요성 등 고려사항

영향평가			시장유인적 규제설계	국제기준 정합성	일몰 설정 여부
기술	경쟁	중기
해당없음	해당없음	해당없음	해당없음	해당없음	해당없음

o 영향평가

- 기술규제영향평가(해당없음)

- 경쟁영향평가(해당없음)

- 중기영향평가(해당없음)

o 기타 고려사항

- 시장유인적 규제설계(해당없음)

- 국제 기준 정합성(해당없음)

- 일몰설정 여부(해당없음)

3. 해외 및 유사입법사례

o 해외사례

- 직접시공 비율(BCG, ’17): (미국) 20～50%, (독일) 50～80%

o 타법사례

- 해당없음

Ⅲ. 규제의 실효성

1. 규제의 순응도

o 피규제자 준수 가능성

- 건설업체의 시공능력을 강화하고 건설업체간 공정경쟁을 저해하는 페이퍼컴퍼니를 퇴출시키기 위해 직접시공 대상공사를 확대

- 이에 따라, 피규제자의 반발은 크지 않을 것으로 보이며, 피규제자의 준수가능성도 높을 것으로 판단

o 규제 차등화 방안

- 업역개편을 통한 전문건설업의 종합시장 진출추이를 고려하여 직접시공 의무제 대상공사의 상한을 단계적으로 확대(’18년 70억→ ’20년 100억)

2. 규제의 집행가능성

o 행정적 집행가능성

- 건설공사의 직접시공계획 통보는 등록소재지를 관할하는 전국 250여 개의 지자체(종합건설업: 시‧도지사, 전문건설업: 시‧군‧구청장)에 위임되어 있으므로 일선 행정기관에서 충분히 관리‧감독이 가능할 것으로 보임

o 재정적 집행가능성

- 해당없음

Ⅳ. 추진계획 및 종합결론

1. 추진 경과

- 국토부‧기재부‧공정위 등 관계부처 합동으로 발표한 건설산업 혁신방안(‘18.6.28)의 이행과제로서 업계․노동계․전문가 등 다양한 이해관계자 의견을 수렴

- 향후에도 입법예고 등을 통해 일반국민, 건설업체 및 관련기관‧전문가 등의 의견을 추가로 수렴하여 추진할 예정

2. 향후 평가계획

- 정책집행과정을 지속적으로 모니터링하여 개선보완할 계획

3. 종합결론

- 직접시공의무제 강화, 대형건설사의 직접시공 유도로 지나친 외주화를 막고 선진국 수준의 직접시공을 통해 시공품질을 제고

참고1		시공능력평가제도 개요

□  (근거) 국토부장관이 매년 건설업체의 시공실적, 경영상태, 기술능력, 신인도를 기초로 시공능력*을 평가․공시(7.31일까지, 건산법 제23조)

* 건설업자의 상대적인 공사수행 역량을 정량적으로 평가하여 나타낸 지표

ㅇ 동 업무는 대한건설협회 등 업종별 건설협회*에 위탁․운영

* 종합(5종): 대한건설협회, 전문(21종): 대한전문건설협회, 기계설비․가스시설(2종): 대한기계설비건설협회, 시설물유지(1종): 대한시설물유지관리협회

□  시공능력평가제도 활용현황

ㅇ  (공사금액의 도급하한 결정기준) 중소건설업자 보호를 위하여 대기업인 건설업자(시평 3%이내, 토건 1,200억원이상)는 시평액 1%이하 공사의 도급을 제한 (건산법 제47조 및 시행령 제39조)

ㅇ  (제한경쟁입찰의 제한기준) 건산법상의 건설공사 금액이 30억원이상 공사의 제한경쟁입찰시 시평액은 당해 추정가격의 2배이내의 건설업체만 입찰 가능 (국가계약법시행령 제21조 및 규칙 제24조․제25조)

ㅇ  (등급별 유자격자 명부 결정기준) 대․중소업체간의 균형발전을 위해 시평액 5,000억원(1등급)〜87억원(7등급)으로 구분하여 공사예정금액에 해당하는 등급의 업체만 입찰하도록 제한 (국가계약법시행령 제22조, 조달청 공고)

ㅇ  (입찰참가자 자격기준) 추정가격 50억원이상인 공사에서 입찰자의 시평액은 당해 업종의 추정금액을 초과하여야 함 (조달청 공사입찰유의서 제4조제3항)

ㅇ  (시평 상위 10개사 공동수급체 구성 금지) 토목, 건축, 산업․환경설비 공사의 경우 시평 상위 10개사 공동수급금지 (조달청 턴키 공사입찰특별유의서 제8조 제4항)

참고2		4개 건설협회 시공능력평가 현황

□ 시공능력평가 현황

ㅇ (개념) 시공능력평가는 발주자가 적정한 건설업자를 선정하도록 업자의 신청이 있는 경우 평가․공시(법 제23조)

* 전기․정보통신․소방시설공사업도 유사제도 운영 중

ㅇ (평가체계) 공사실적․경영상태․기술능력 및 신인도를 종합 평가하여 일간지, 협회 홈페이지 등에 공시(7월말)

◇  시공능력평가액 = 공사실적평가액 + 경영평가액 + 기술능력평가액 ± 신인도평가액

- 공사실적평가액 = 최근 3년간 연차별가중평균 공사실적 × 0.70

- 경영평가액 = 실질자본금 × 건설매출비율(%) × 경영평점 × 0.80

- 기술능력평가액 = 기술능력생산액+3년간기술개발투자액+(퇴직공제납입금×10)

- 신인도평가액 = 신인도(상호협력․신기술 등)평점 × 최근 3년간 연평균공사실적

ㅇ (‘17년도 현황) 61,128개 건설업체 중 58,767(96.1%)개사에 대한 93.7만건의 공사실적 등을 평가

【 ‘17년도 시공능력평가 현황 】

평가 단체	신고업체(개)		실적건수(천개)		실적금액(조원)		비고
	’16년	’17년	’16년	’17년	’16년	’17년
합 계	56,069	58,767	896	937	296.1	333.9
대한건협	10,254	10,988	109	114	204.7	222.7
전문협	34,425	36,470	549	587	70.1	85.9
설비협	6,133	5,988	163	162	17.2	21.0
시설물협	5,257	5,321	75	74	4.1	4.3

【 평가항목별 주요 검증대상 】

- 공사실적: 시공능력평가액 대비 공사실적 비율이 과소

- 경영상태: 자산평가액 중 현금, 채권 등의 비율이 과다

- 기술능력: 보유 건설기술자의 평균 재직 기간이 짧은 경우

- 신인도: 신기술 과다, 상습체불업자 이력 등

참고3		페이퍼컴퍼니 개요

□  페이퍼컴퍼니 현황

ㅇ  건설업 등록제 전환('99)으로 건설업체 수가 급증('00～'01)한 후 증가세가 둔화되었으며 '05년을 정점으로 감소세로 전환

*  종합업체 수 : 5,151개('99) → 11,961개('01) → 13,202개('05) → 11,545개('11)

ㅇ  그러나 건설시장의 수주 규모는 '07년 이후 하락세를 보이고 있고, 여전히 시장 규모에 비해 과도한 수의 건설사가 존재하며,

*  종합업체 수주물량 : 157조('07) → 137조('08) → 122조('09) → 124조('10) → 128조('11)

-  상당수의 건설사가 실체를 갖추지 못한 페이퍼컴퍼니로 추정

*  사례) 충남 A업체 대표는 가족들 명의로 6개 건설업체를 등록․운영
경남 B업체 대표는 인쇄업을 주업으로 하며 건설사를 운영
전북 C업체 대표는 시공은 하지 않고 입찰브로커 역할만 하는 건설사 운영

□ 문제점

ㅇ  (정상업체 부실화) 능력있는 소규모 업체들의 공사 수주기회를 박탈하고, 중견 업체로 성장하기 위한 노력을 저해

ㅇ  (불법․부실 야기) 페이퍼컴퍼니는 시공능력이 없어 일괄하도급을 통해 중간마진만 수취하므로 공사비가 누출되어 부실공사 초래

ㅇ  (임금체불․산재사고 유발) 현장관리 기능 약화로 건설근로자에 대한 임금체불과 산재사고 발생 가능성 확대

⇒  페이퍼 컴퍼니는 왜곡된 발주제도의 결과일 뿐 아니라 그 자체로 건설산업에 미치는 악영향이 크기 때문에 근절 방안 필요

□  페이퍼컴퍼니의 의미․규모

ㅇ  (의미) 적격심사 입찰제의 운찰제적 성격을 이용하여 공사를 수주한 후, 공사는 타업체에 넘기고 차익만 얻는 서류상의 건설사

-  (개념구성요소) ①대부분 종합건설업체로서 ②직접시공 능력․의사가 없어 일괄하도급을 일삼는 ③등록기준 미달 업체

*  ⓐⓑ유형은 페이퍼컴퍼니는 아니지만, ⓐ는 등록기준 미달, ⓑ는 일괄하도급 금지 위반으로 불법업체에 해당하며, 현실적으로 거의 존재하지 않음

ㅇ  (규모) 등록기준 및 연간 수주액, 등록사항 중복, 업계 의견 등을 통해 간접적으로 추정할 때, 페이퍼컴퍼니는 약 5～6천개로 예상

<페이퍼컴퍼니 규모 추정>

□  등록기준 충족에 소요되는 매출이익 미달 업체 → 약 5천개(5,255개)

ㅇ  건축공사업 등록기준(최저)․이익률(8% 가정)을 전제로 추정시, 연간
20억원 이상의 수주가 필요하나, 최근3년 평균수주액 20억원 이하 업체

*  건축공사업 등록기준 : 자본금 5억원, 기술자 5인 등
소요비용(1억6천만원) ≒ 자본금 5억원×4% + 기술자임금(2.8천만원)×5
필요수주액(20억원) = 소요비용(1억6천만원) ÷ 이익률(8%)

□  등록사항 중복 업체 → 약 1천개(925개)

ㅇ  동일․유사 업종에서 대표자․주소․전화번호 중 1개 이상이 중복된 업체

⇒ □ 또는 □에 해당되는 업체는 약 5～6천개 수준으로 추정

*  건설협회도 수주실적, 주소지 중복, 재무비율 등을 감안 6천여개로 추정

< 규제 개요 >

기본 정보	1.규제사무명	하도급계약 적정성 심사대상 확대
	2.규제조문	건설산업기본법 시행령 제34조
	3.위임법령	건설산업기본법 제31조
	4.유형	강화		5.입법예고	’18.10.29～12.9
규제의 필요성	6.추진배경 및 정부개입 필요성	그간 건설산업은 우리 경제의 성장을 뒷받침하는 기간산업으로 자리매김하였으나, 기술력 부족, 다단계 하도급 등 산업전반의 고질적 문제점의 개선이 지체되면서 사양산업화가 우려되는 상황 이에 따라, 지속가능한 건설산업의 성장기반 마련을 위해 각계각층의 다양한 의견수렴을 통해 건설산업의 근본적 체질개선 필요
	7.규제내용	저가 하도급으로 인한 부실시공을 방지하고 하수급인을 보호하기 위해 하도급계약 적정성 심사대상을 확대
	8.피규제집단 및 이해관계자	발주기관, 건설관련 협회 등
	9.기대효과	저가 하도급 등 불공정 관행 개선을 통해 산업 전반에 뿌리깊게 퍼져있는 ‘강자의 횡포’를 제도적으로 차단
규제의 적정성	10.영향평가 여부	기술영향평가	중기영향평가			경쟁영향평가
		해당없음	해당없음			해당없음
	11. 비용편익 분석(정성분석)	해당없음
기타	11.일몰설정 여부	해당없음

<조문 대비표>

현 행	개 정 안
제34조(하도급계약의 적정성 심사 등) ① 법 제31조제1항 및 제2항에서 "하도급계약금액이 대통령령으로 정하는 비율에 따른 금액에 미달하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우를 말한다. 1. (생 략) 2. 하도급계약금액이 하도급부분에 대한 발주자의 예정가격의 100분의 60에 미달하는 경우 ② ～ ⑩ (생 략)	제34조(하도급계약의 적정성 심사 등) ① ----------------------------------- ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------. 1. (현행과 같음) 2. --------------------------------- ------------------------ 64 --- ----------- ② ～ ⑩ (현행과 같음)

Ⅰ. 규제의 필요성 및 대안선택

1. 추진배경 및 정부개입 필요성

ㅇ 그간 건설산업은 높은 GDP 성장기여도*와 전후방 생산유발 효과**를 통해 우리 경제의 성장을 뒷받침하는 기간산업으로 자리매김

* (’17) 39% / ** (’14) 생산유발계수(명/10억원): 2.22 (全산업 평균 1.89)

ㅇ 그러나, 기술력 부족, 다단계 하도급, 부실업체 난립 등 산업전반의 고질적 문제점의 개선이 지체되면서 사양산업화가 우려되는 상황

ㅇ 특히, 저가 하도급으로 인한 부실시공 및 ‘강자의 횡포’가 건설산업 전반에 뿌리깊게 만연

ㅇ 지속가능한 건설산업의 성장기반 마련을 위해 중앙정부를 중심으로 업계ㆍ노동계ㆍ전문가 등 참여를 통한 광범위한 의견수렴을 통해 건설산업의 근본적 체질개선 필요

2. 규제 대안 검토 및 선택

① 대안의 내용 및 선택 근거

ㅇ 하도급계약 적정성 심사대상을 발주자 예정가격 대비 하도급계약금액이 60%를 미달하는 공사에서 64%로 확대

* 도급금액 대비 하도급금액이 82% 미달하거나 발주자 예정가격대비 하도급 금액이 60%에 미달하는 경우

② 이해관계자 의견수렴

이해관계자명	주요 내용	조치결과
발주기관, 건설관련 협회 등	입법예고 기간 중 이해관계자 의견수렴

3. 기대 효과

ㅇ 저가 하도급 등 불공정 관행 개선을 통해 산업 전반에 뿌리깊게 퍼져있는 ‘강자의 횡포’를 제도적으로 차단

Ⅱ. 규제의 적정성

1. 목적‧수단 간 비례적 타당성

ㅇ 동 규제의 목적은 저가 하도급으로 인한 부실시공을 방지하고 하수급인을 보호하기 위해 하도급계약 적정성 심사대상을 확대

2. 영향평가 필요성 등 고려사항

영향평가			시장유인적 규제설계	국제기준 정합성	일몰 설정 여부
기술	경쟁	중기
해당없음	해당없음	해당없음	해당없음	해당없음	해당없음

o 영향평가

- 기술규제영향평가(해당없음)

- 경쟁영향평가(해당없음)

- 중기영향평가(해당없음)

o 기타 고려사항

- 시장유인적 규제설계(해당없음)

- 국제 기준 정합성(해당없음)

- 일몰설정 여부(해당없음)

3. 해외 및 유사입법사례

o 해외사례(해당없음)

o 타법사례(해당없음)

Ⅲ. 규제의 실효성

1. 규제의 순응도

o 피규제자 준수 가능성

- 저가 하도급으로 인한 부실시공을 방지하고 하수급인을 보호하기 위해 하도급계약 적정성 심사대상을 확대

- 이에 따라, 피규제자의 반발은 크지 않을 것으로 보이며, 피규제자의 준수가능성도 높을 것으로 판단

o 규제 차등화 방안

- 해당없음

2. 규제의 집행가능성

o 행정적 집행가능성

- 하도급계약 적정성 심사는 등록소재지를 관할하는 전국 250여 개의 지자체(종합건설업: 시‧도지사, 전문건설업: 시‧군‧구청장)에 위임되어 있으므로 일선 행정기관에서 충분히 관리‧감독이 가능할 것으로 보임

o 재정적 집행가능성

- 해당없음

Ⅳ. 추진계획 및 종합결론

1. 추진 경과

- 국토부‧기재부‧공정위 등 관계부처 합동으로 발표한 건설산업 혁신방안(‘18.6.28)의 이행과제로서 업계․노동계․전문가 등 다양한 이해관계자 의견을 수렴

- 향후에도 입법예고 등을 통해 일반국민, 건설업체 및 관련기관‧전문가 등의 의견을 추가로 수렴하여 추진할 예정

2. 향후 평가계획

- 정책집행과정을 지속적으로 모니터링하여 개선보완할 계획

3. 종합결론

- 산업 전반에 뿌리깊게 퍼져있는 ‘강자의 횡포’를 제도적으로 차단함으로써 원청․하도급간 상생협력을 강화

참 고		하도급계약의 적정성 심사제도

하도급계약의 적정성 심사제도(건산법 제31조, 영 제34조)

ㅇ 발주자는 건설공사 시공에 있어 하수급인이 현저히 부적당하다고 인정되거나 하도급계약금액이 대통령령으로 정하는 비율에 의한 금액에 미달하는 경우 적정성 심사

- 하도급의 통보를 받은 날 또는 그 사유가 있음을 안 날부터 30일이내 서면으로 변경 요구하여야 함

- 하도급금액이 대통령령으로 정하는 비율에 미달하는 경우

․대통령령으로 정하는 비율 : 하도급계약금액이 도급금액중 하도급부분에 상당하는 금액[하도급하고자 하는 부분의 도급금액산출내역서상 계약단가(직․간접 노무비, 재료비 및 경비를 포함한다)를 기준으로 산출한 금액에 일반관리비, 이윤 및 부가세를 포함한 금액을 말하며, 지급자재 비용과 하도급대금지급보증서 발급금액 등 법령에 따라 수급인 부담금액은 제외]의 82%에 미달하는 경우

․다만, 82% 이상이더라도 예정가격 대비 60% 미만인 경우

- 하도급계약내용의 적정성 여부를 ’하도급계약심사위원회’에서 의무적으로 심사(국가, 지방자치단체, 공공기관*은 의무)

※ 건설공사하도급 심사기준[고시 제2012-527호, ’12. 8.23]

※ 공공기관의 범위 : 국가 또는 지방자치단체가 출자․출연한 법인

ㅇ 수급인이 정당한 사유없이 변경요구에 불응하여 공사결과에 중대한 영향을 초래할 우려가 있는 때에는 도급계약 해지 가능

- 발주자는 하수급인의 변경을 요구하기 위하여 하수급인의 시공능력․하도급계약금액의 적정성 등을 심사할 수 있음

- 하도급공사의 시공에 있어 하수급인은 수급인과 동일한 의무